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    燕繼榮:中國距離現代化國家還有多遠?

    來源:中央社院微信公眾號

    中國政治發展要向國家治理現代化推進,亦即完成主權、治權、民權三方面統一性整合的任務;政府應是有限的適度規模的強政府,加強中央權力跨地域之上的協調性,代表制度供給和制度執行;同時充分用好市場和社會這兩只手,培養有序的社會自治。

    從國家治理現代化推進中國政治發展

    中國兩個“百年夢想”之一是在2049年建成現代國家,黨的十八屆三中全會提出國家治理現代化。這是一個基本判斷,符合很多人的看法和國家發展的要求。

    國家治理現代化就是通過國家治理方式的變革,完成國家統一性整合。當前主要任務是通過制度建設確保長治久安,以協同治理和民主參與構建國家認同,以法治建設構建國家秩序,以分權化制度改革激活地方和社會等各主體和要素的活力,增強國家整體創新能力。

    國家統一性與均等化

    從一個現代國家的發展標準來看,國家統一性整合表現在三個方面:第一,主權統一,其標志是領土完整,國家主權獨立且不被分割;第二,治權統一,不同地區具有相對統一的管理辦法,法定的中央政府管理權力在統一的管轄范圍得以實施;第三,民權統一,不同地區、階層的公民享有基本相同的權益。

    在國家治理方面,還有許多短板,甚至還有一些問題尚未解決。比如,在主權方面臺灣問題還沒有形成共識,兩岸四地的治權統一也有差距,民權統一的問題更加麻煩,屬地化管理基礎上形成的各省、地區之間的不同,作為歷史遺產的不同階層的差異,以及公共服務和基礎設施在城市和鄉村以及地區之間的不均等,造成國家發展的障礙。

    國家必須不能隨著發展而分裂解體,這就需要一種高度整合的力量,需要“粘合劑”。從長遠來講,最好的辦法就是全國整合統一,制度平臺上不僅要做到主權統一、治權統一,還要做到民權統一。

    我們在關于國家建構的基本理念上還未達成更普遍的共識。國家是一個共同體,國家認同必須建立在政治認同、文化認同、族群認同的基礎上,族群認同也建立在前兩者的基礎上。構建國家認同一定要在謀求政治、文化的認同上做文章,而這些最好建立在基本的制度認同上,這種制度一定要具有更大的包容性。除此以外,國家目標要建立在基本人性需要的基礎上,保障基本的自由、民權,直到保障每個人的權益,才能對制度、政策、觀念有共識,國家共識也就自然形成。

    從國家治理的角度講,體制創新、制度變革都要圍繞現代國家的標準來展開,推進國家的一致性和均等化是必要的。

    首先,要破解屬地化管理的困境,建立全國統一的管理體系。歷史形成了管理體制上很多屬地化管理方法,不只是經濟發展,基本上所有社會事務都是屬地化管理。這種以行政屬地化為基礎而構建的一套管理體制,在很大程度上分解或者碎片化了國家資源,使管理變成以地方為單位的割裂狀態。

    其次,要以基礎設施和公共服務的均等化推動城鄉、地區之間的均衡。從國外來看,歐美國家的均等化達到一定程度,首先需要一段時間,其次是依靠市場的力量,亦即政府給出政策導向,民間自己做出選擇,最終促成地區之間相對均等。

    中國是單一制,政府從上到下是一貫的,不僅規劃,而且親自動手,中央要做一件事,地方也照著做,一級級往下派,沒有太多選擇,就會有一些問題。所以體制、機制的變化最終還是回到政府職能上,政府這只手要做杠桿,只要做政策導向、利益驅動、激勵機制,禁止做某些事情,提出標準和要求,然后更多的是讓市場、民間去選擇,就可能做到相對均衡的狀態。

    第三,要強化中央政府的協調機制和協調功能。這是我們一個短板,當然現在有所改善,比如京津冀協調發展,珠三角、長三角區域協同。原來河北被北京、天津分割成好幾塊,好的產業都被吸走,中央沒有特定政策讓它做什么,它作為一個省也要追求GDP,只能發展重工業,結果天天煉鋼,放任低級、能耗的工業,把空氣弄得一片霧霾。照理說它的產業可以為北京、天津幾千萬人服務,辦旅游農業、觀光農業,這是不是最該做的事?

    又如貴州是個山清水秀的地方,如果要各省分擔GDP指標和任務,它就要發展工業來最快地拉動GDP,那樣,山清水秀很快也就不再。要改變這一嚴重的不協調、大失衡格局,必須全國統一布局。

    有限強政府與有序強社會

    政府應該是有限的適度規模的強政府,亦即該它做事情時一定是很強的適度的。其實政府的責任可以理解為是無限的,也就是必須所有的事情最后來兜底,老百姓對政府責任的要求是無限的,但政府的權力是法律賦予的有邊界的,政府在法律賦予的權力內必須積極作為,中國作為后發國家更該如此。

    政府的強弱是相對市場、社會的力量而言。如果政府想要在某些方面做得稍微超脫一點,那必須要有另外一支力量,亦即社會和市場的力量能夠補上才行,否則公共事務當中的缺位會造成很多麻煩。現在之所以討論這個問題,是因為市場、社會的力量已經有了足夠的儲備,政府可以做得超脫、放手一些。

    中國政治發展體現分權的原則,不是所謂“三權分立”,也不是削弱黨的領導,分權可以有縱向、橫向、官民之間等多個方面。首先政府和社會分權,要給社會提供更多的出路和管道,不要都走政府這條渠道;其次中央政府和地方政府之間要有相應的分權原則,中央主要強調協調性,地方在中央的協調和政策法律下發揮自主性;還有政府和市場的分權,公共服務和管理向市場化轉變,能自理的自理,能私了的私了。

    分權、分流、分治是現代政治的基本要求,要給人提供多種道路,特別是民間社會要都有各自的價值追求、利益實現。例如經濟發展上,不一定都要走GDP這條通道,可以走后現代、做鄉村經濟或者做農業經濟,為此作出的一些付出,國家應該來協調,這才是對的。

    深化改革一方面是體制要更開放。有些組織帶有壟斷性、排斥性,例如政黨有它的目標,定什么高標準都沒關系,可以按其最高標準而達到精英型;但政府是全國公民的政府,滿足的原則是最大程度的開放,是最普遍的開放性的機構,所有人都是服務對象。深化改革要做的就是系統的開放性,對所有國民一視同仁,做到普世性,對不管窮人富人、政治上左或右、是哪個黨派,要滿足這個要求,堅持這個原則。

    另一方面是給民間開放自己的通道,允許組織渠道的自主性、自治性。

    第一,社會自治滿足了社會歸屬感和社會交往活動的需要,這是第一大功能,要肯定這種需要。

    第二,社會自治對于實現社會的自我管理,提高社會的秩序化和制度化是大有幫助的,以至政府那些規則也用不著了,這就是費孝通先生所講的“鄉土中國”是禮治而不是法治的社會。

    第三,社會自治實際上是減輕公共管理負擔,特別是政府負擔的重要渠道。中國政府之所以這么累,原因就是社會自治功能太弱,所有東西都得跑到政府求答案,讓政府直接出面,政府當然就累得要死,天天忙不過來。這三點決定了社會自治在未來中國發展中的重要性。

    至于怎么培養社會自治,要結合我們的情況。

    第一,盡快規范政府的行為,避免和社會直接的沖突和矛盾,堅決不再制造把自己作為社會民眾對立面的事件。

    第二,要有更大的胸懷來允許和鼓勵民間自治組織的發展成長。

    第三,要積極引導,將其規范化,納入管理體系和服務體系中來,讓它補位,成為政府功能的延長。這就有很多方式,比方說通過采購服務、委托,以一條街的衛生管理為例,如果有某個公民環保組織,政府不給它提供渠道,它天天盯著排污水、設廠子,跟政府鬧騰;如果把環境衛生外包給它,就把它吸納到管理體制中來,成為管理功能的延長,它執行政府管理和服務的很多功能,并且融合在一起,這就是向民間組織開放性的重要方面。

    制度供給與制度執行

    政府、市場、社會這幾只手都用上是最好的狀況。過去后兩只手沒有很好地發揮作用,政府這只手就顯得很長,結果弄得自己吃力不討好,民生上有很多問題。現在要改變這種狀況,就要激活那兩只手來分擔任務,這種概念在學術界得到協同治理、公共事務管理等理論的印證支持。

    政府這只手代表法治,代表制度供給和制度執行,要出臺大家都能認可的規則,并且要有效地執行,這兩個方面的要素決定了法治和國家治理的水平,這才是政府該做的,當然法治在寬泛意義上就是制度化、規范化的管理。過去的問題是政府沒有扮演好法治的角色,有些制度供給明顯不足,或者沒有很好地執行,存在潛規則,放任人們去破壞規則,對違規者不能及時懲治,這就弄得很亂,以至最后變成全社會都在違規,國民素質就有問題了。

    法治政府不僅要依法治理社會,更主要的是自己守法。要讓各級政府做得更加規范和守法,事前、事中、事后幾個環節都要有相應的規定和措施。這些環節都有相應的機制,就會避免個人拍腦袋決策和違法行為,政府的行為規范就會好得多。由于前些年積累太多,個別政策領域有些特別重大的問題往往沒有按照這些機制來實行,才有某些政府官員賊膽大,做出各種各樣的事來。

    另外最主要的就是責任機制,這是關鍵問題。如果官員只對上負責,不對下負責,反正上面吩咐這么做,得到“尚方寶劍”是他膽大的一個來源,那么再有什么問題,再怎么引起老百姓反對,他也不在意。但這兩年高層反對這種做法,沒有了“尚方寶劍”,這方面的問題可能會減少。

    國家治理的任務之一就是整體上降低或控制國家成本。國家的成本很大程度上取決于國家的法治水平。僅通過法治宣傳和法治教育來實現這個任務無法收到理想中的效果。發達國家的經驗顯示,全國統一的公民身份信息平臺建設和全國統一的金融、工商、稅務、交通、質檢、環保等信用信息平臺建設是至關重要的。以此為參照,中國法治建設的基礎性工程建設的任務依然艱巨。

    對于中國來說,民主不僅需要理念和激情,更需要組織和制度安排。中國的發展事實表明,通過推動政府創新來拓展有效的政治發展空間,克服既有體制的約束,尋找和培育新的制度生長點,可以化解來自民主化方面的壓力。

    關鍵問題就是把正式的制度激活,特別是代表民意的機構。人大、政協是中國民主的正式制度渠道和重要體現,要更具有民意的廣泛性,更好地發揮作用,這才是正道。如果把民主僅僅定義為選舉民主,肯定是不對的。它一定是多重機制,是綜合、復雜的體系,有多重手段,是多元的,不能簡單理解。

    要建設中國民主,也要多方面考慮,既要在選舉環節上做文章,也要在決策的環節、監督、參與、信息公開透明等方方面面做文章。

    網絡民意固然重要,它提供了一個重要的渠道和方便的方式,但它的發展也在一定程度上說明主渠道存在問題。民主建設要讓這兩個渠道都發揮作用,更主要的是疏通主渠道,讓人大、政協更好地發揮作用。

    (燕繼榮,北京大學政府管理學院常務副院長、“長江學者”特聘教授)

    編輯:董宇宇 ? ? 出處:《中央社會主義學院學報》2017年第3期

    【本文系獨家原創,媒介轉載須注明來自“中央社院(zhongyangsheyuan)”,否則追究法律責任。】

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